История городского самоуправления в Российской империи — это путь эволюции от сословно-корпоративных структур к более демократическим (хотя и с существенными ограничениям) органам местной власти. Ключевыми этапами этого процесса стали Грамота на права и выгоды городам 1785 года‚ Городовое положение 1870 года и реформы начала XX века. В данной статье подробно рассматривается процесс учреждения городских дум (представительных органов) и управ (исполнительных органов)‚ их состав‚ полномочия и трансформации.

I. Первая попытка систематизации: Грамота Екатерины II 1785 года

1785 год стал отправной точкой для законодательного оформления городского самоуправления. 21 апреля (2 мая по новому стилю) 1785 года императрица Екатерина II подписала «Грамоту на права и выгоды городам Российской империи».

Структура органов управления по Грамоте 1785 г.:

• Городское общественное управление — высший коллегиальный орган‚ собиравшийся редко (раз в 3 года) для утверждения бюджета и выборов постоянных органов.
• Шестигласная дума (или просто Городская дума) — постоянный представительный орган. Состояла из городского головы и 6 гласных (по одному от каждого из 6 «состояний» горожан).
• Городская управа (позже — Управа), исполнительный орган‚ избранный Думой из её членов (городской голова + 2–4 гласных).

Особенности модели 1785 года:

1. Сословный принцип: Население делилось на 6 «состояний» (настоящие граждане: поместные дворяне‚ купцы 1-й гильдии‚ купцы 2-й гильдии‚ ремесленники/цеховые‚ посадовые люди; и «инородцы»/приезжие). Это обеспечивало доминирование дворянства и крупной буржуазии.
2. Имущественный ценз: Право голоса и право быть избранным требовали наличия недвижимости или капитала в городе.
3. Полномочия: Дума и Управа занимались «благочинием» (полицией‚ санитарией‚ пожарным делом)‚ городским хозяйством (землями‚ пошлинами‚ рынками)‚ школами‚ больницами‚ алмхаузами.
4. Контроль государства: Губернатор имел право отменять решения Думы‚ согласовывал выборы городского головы‚ осуществлял надзор через полицию.

Несмотря на прогрессивность для своего времени‚ Грамота 1785 г. не укоренилась повсеместно. Во многих городах старые органы (ратусы‚ магиистраты) продолжали функционировать до реформы 1870 года.

II. Реакционный период: Городовое положение 1846 года

В феврале 1846 года император Николай I утвердил новое Городовое положение. Оно укрепило бюрократический контроль и сузило автономию городов:

• Городской голова назначался правительством (а не выбирался Думой).
• Число гласных сокращалось‚ усиливалось представительство дворянства и чиновников.
• Управа фактически становилась подведомственным органом губернской администрации.

Этот период характеризовался стагнацией городского хозяйства и ростом социальной напряженности‚ что потребовало новой реформы после отмены крепостного права.

III. Великая реформа: Городовое положение 1870 года

16 (28) июня 1870 года император Александр II утвердил Городовое положение‚ ставшее основой городского самоуправления до 1917 года. Оно вводило бессословный (всесословный) принцип‚ основанный на имущественном цензе.

Избирательная система (Куриальная система)

Избиратели делились на три курии в зависимости от суммы уплачиваемого налога (прямого и косвенного):

• I курия — крупные плательщики (платили 1/3 суммы налогов) — выбирали 1/3 гласных.
• II курия — средние плательщики (1/3 налогов) — выбирали 1/3 гласных.
• III курия — мелкие плательщики (1/3 налогов) — выбирали 1/3 гласных.

Пример из источника: «Из трех тысяч жителей города избирательные права получили 230 котельничан — плательщиков налогов. Раз в четыре года они избирали в думу уже 30 гласных». Это демонстрирует крайне узкую избирательную базу (около 7-10% населения).

Структура органов

Орган	Формирование	Срок полномочий	Роль
Городская дума	Выборы куриями на 4 года. Председатель — Городской голова.	4 года	Законодательный/распорядительный орган: утверждение бюджета‚ налогов‚ планов строительства‚ контроль за Управой.
Городская управа (Управа)	Избиралась Думой из её членов (гласных) + Городской голова. Число управителей зависело от населения.	4 года (как у Думы)	Исполнительный орган: текущее управление хозяйством‚ исполнение решений Думы‚ полиция‚ санитария‚ школы.
Городской голова	Выбирался Думой из гласных (или извне) и утверждался губернатором.	4 года	Председатель и Думы‚ и Уpravы. Одинокий руководитель‚ координирующий работу учреждений.

Полномочия и деятельность

По Городовому положению 1870 г. на городское управление возлагалась забота о:

• Городском имуществе и финансах (бюджет‚ налоги‚ заимствования).
• Общественном здравоохранении (больницы‚ врачи‚ аптеки‚ борьба с эпидемиями).
• Народном образовании (городские училища‚ библиотеки, напр.‚ решение 1882 г. об открытии библиотеки в здании Думы).
• Благоустройстве (водопровод‚ канализация‚ освещение‚ adoровка‚ пожарное дело).
• Пищевой безопасности и торговле (рынки‚ базарные пошлины).

Государственный контроль

Несмотря на выборность‚ самоуправление было жестко ограничено:

• Губернатор утверждал городского головы‚ мог отменять решения Думы‚ противоречащие законам‚ приостанавливать выборы.
• Полиция подчинялась министерству внутренних дел‚ а не Думе.
• Бюджеты крупных городов требовали утверждения Министерства внутренних дел.

IV. Контрреформы и сужение основ: Положение 1892 года

По Городовому положению 11 июня 1892 года (при Александре III) произошел откат к ограничению демократических начал:

• Сокращение численного состава Думы (примерно на 1/3).
• Усиление преимущества собственников недвижимости при выборах гласных.
• Исключение из числа избирателей лиц‚ не имеющих недвижимого имущества в городе (арендаторов‚ интеллигенцию‚ рабочих).
• Укрепление роли городского головы и губернаторского контроля.

V. Реформа 1917 года: Последний этап имперского самоуправления

После Февральской революции Временное правительство приняло закон 15 апреля 1917 года‚ кардинально изменивший систему:

• Снятие имущественного ценза.
• Пропорциональная система вместо куриальной.
• Городской голова и Управа становились полностью ответственными перед Думой.
• Должностные лица управления подвергались дисциплинарной ответственности со стороны Думы.

Однако к октябрю 1917 года новая система не успела полностью заработать во всех городах. С приходом большевиков к власти институт Городских дум и Управ был ликвидирован и заменен на Городские Советы (Советы рабочих и солдатских депутатов).

VI. Значение и итоги

Учреждение городских дум и управ прошло сложный путь:

1. 1785 г. — Первая законодательная база‚ сословная‚ узкая.
2. 1870 г., Золотой возраст городского самоуправления (земство-город). Создание мощной инфраструктуры: водопроводов‚ трамваев‚ школ‚ больниц в Москве‚ Петербурге‚ Ростове-на-Дону‚ Хвалынске и тысячах других городов. «Городская управа начинала свою деятельность с 1870 года‚ занимаясь вопросами местного самоуправления…».
3. 1892 г. — Сужение социальной базы‚ превращение Думы в орган привилегированного имущественного меньшинства.
4. 1917 г. — Попытка демократизации‚ прерванная революцией.

Наследие городских дум и управ 1870–1892 гг. составляет фундамент современной городской инфраструктуры многих российских городов. Здания Дум и Управ (как здание Московской Думы или Управы Ростова-на-Дону) до сих пор являются архитектурными доминантами исторических центров.

Хронологическая таблица ключевых дат

• 21 апреля (2 мая) 1785 г. — Грамота на права и выгоды городам (Екатерина II). Учреждение Шестигласных дум и Управ.
• Февраль 1846 г. — Городовое положение Николая I (усиление бюрократического контроля).
• 16 (28) июня 1870 г. — Городовое положение Александра II (бессословные Думы и Управы‚ куриальные выборы).
• 11 июня 1892 г. — Городовое положение Александра III (сужение состава Думы‚ имущественный ценз‚ национальные ограничения).
• 15 апреля 1917 г. — Закон Временного правительства (всеобщие выборы‚ пропорциональная система‚ равенство женщин).
• Октябрь 1917 г. — Ликвидация Дум и Урав‚ переход власти к Советам.

Таким образом‚ институт городских дум и управ существовал в России более 130 лет‚ эволюционируя от сословных корпораций до органов‚ прообразовавших современные представительные органы муниципального самоуправления.