Год 2014 стал важным этапом в развитии системы местного самоуправления в Москве. К этому времени уже завершилась крупная реформа 2012 года, связанная с расширением границ столицы («Новая Москва»), и активно развивалась нормативная база, регулирующая деятельность исполнительно-распорядительных органов — администраций муниципальных образований. В данной статье подробно рассматривается правовой статус, структура формирования и ключевые изменения, затратившие администрации муниципальных районов (муниципальных округов) в 2014 году.

Нормативная правовая основа

Основным документом, регулирующим организацию местного самоуправления в городе Москве, является Закон города Москвы от 06 ноября 2002 года № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве». Именно этот закон определял правовой режим работы администраций в 2014 году.

Ключевое законодательное изменение 2014 года

Важнейшим событием для кадровой политики муниципалитетов стало принятие Закона города Москвы от 16 июля 2014 года № 41 (вступил в силу 4 августа 2014 года). Данный закон внес изменения в статью 36 Закона № 56, касающуюся процедуры назначения главы администрации внутригородского муниципального образования.

Суть изменения (п. 28 ст. 36 Закона № 56 в ред. Закона № 41):

Мэр Москвы назначает половину членов конкурсной комиссии муниципального образования для проведения конкурса на замещение должности главы администрации внутригородского муниципального образования в городе Москве.

Данная норма закрепила значительное влияние городского центра (Мэра Москвы) на процесс отбора руководителей исполнительно-распорядительных органов на местах. До этого (с 2010 года по Закон № 25) аналогичная норма действовала, но редакция 2014 года уточнила и зафиксировала процедуру формирования комиссии.

Структура органов местного самоуправления в 2014 году

Согласно статье 14 Закона № 56 и Уставам муниципальных образований, структура органов местного самоуправления в каждом муниципальном образовании (муниципальном округе/районе) в 2014 году составлялась из трех ключевых элементов:

1. Представительный орган, Совет депутатов. С 1 июля 2012 года (в соответствии с Законом города Москвы от № 18) историческое название «Муниципальное собрание» было заменено на «Совет депутатов». В 2014 году это было уже устоявшееся название. Депутаты избирались населением на 5 лет.
2. Высшее должностное лицо — Глава муниципального образования. Избирался Советом депутатов из числа депутатов (до изменений 2014 года процедура предполагала конкурс, организуемый конкурсной комиссией, где половина членов назначалась Мэром Москвы). Глава МО возглавлял как Совет депутатов, так и Администрацию (в зависимости от Устава конкретного МО).
3. Исполнительно-распорядительный орган — Администрация муниципального образования. С 1 июля 2012 года термин «Муниципалитет» был официально заменен на «Администрация». В 2014 году это был основной рабочий орган, обеспечивающий реализацию полномочий местного самоуправления.

Администрация муниципального образования: статус и формирование

Правовой статус

Администрация муниципального образования (района/округа) — это коллегиальный или одноначальный (в зависимости от Устава МО) исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления. Она подотчетна и контролируется Советом депутатов соответствующего муниципального образования.

В системе органов исполнительной власти Москвы Администрации МО не входят в подчиненность префектур или департаментов Мэра Москвы по вопросам местного самоуправления (ст. 12 Конституции РФ, ст. 15 ФЗ № 131), однако взаимодействуют с ними по переданным государственным полномочиям и вопросам благоустройства.

Состав и штат

• Глава администрации (часто совмещается с должностью Главы муниципального образования или является наемным руководителем — директором администрации).
• Заместители главы администрации (курируют блоки: хозяйство, благоустройство, социальная политика, архитектура и т.д.).
• Структурные подразделения (отделы, управы, бюро): отдел архитектуры и градостроительства, отдел благоустройства и жилищно-коммунального хозяйства, отдел социальной политики, юридический отдел, финансовый отдел, канцелярия и др.

Штатная численность и структура утверждались Советом депутатов по представлению Главы МО в рамках бюджета муниципального образования.

Полномочия Администрации в 2014 году

Администрация осуществляла исполнительно-распорядительные функции по вопросам местного значения (ст. 14 ФЗ № 131, ст. 18 Закона № 56), в т.ч.:

• Благоустройство территории: содержание дворовых территорий, парков, скверов, пешеходных зон; установка малых архитектурных форм, освещение.
• Жилищно-коммунальное хозяйство: контроль за управляющими компаниями, ТСЖ, ЖСК; участие в программах капремонта (с 2014 года активный старт программы капремонта общего имущества МКД).
• Земельные отношения: подготовка проектов схем территориального планирования, выдача заключений на размещение объектов капитального строительства (в пределах полномочий).
• Социальная поддержка: ведение реестров нуждающихся в жилье, организация работы соцслужб на уровне района, поддержка ветеранов, пожилых граждан.
• Бюджетный процесс: подготовка проекта бюджета МО, отчетов об исполнении бюджета, управление муниципальным имуществом.
• Гражданское общество: взаимодействие с ТОС (территориальными общественными самоуправлениями), поддержка общественных инициатив, организация публичных слушаний.

Территориальный контекст: Москва 2014 года

В 2014 году на территории города Москвы функционировало 125 муниципальных образований (после присоединения «Новой Москвы» в 2012 году их число увеличилось с 125 до 146, но к 2014 году часть поселений Новых Москвы еще не была полностью интегрирована в систему внутригородских МО, либо сохранял статус поселений).

Административно территория города делилась на 12 административных округов (ЦАО, САО, СВАО, ВАО, ЮВАО, ЮАО, ЮЗАО, ЗАО, СЗАО, ТАО, НАО, Зеленоградский АО), которые в свою очередь делились на муниципальные округа (в «Старой Москве») и поселения/городские округа (в «Новой Москве» — Троицком и Новомосковском АО).

Администрации муниципальных округов «Старой Москвы» к 2014 году имели устоявшуюся материально-техническую базу и штаты. Администрации поселений «Новой Москвы» (например, поселения Внуковское, Кленовское, Мироновское и др.) находились в стадии активного формирования штатов, закупки оборудования и настройки взаимодействия с префектурами ТАО и НАО.

Взаимодействие с городскими органами власти

Несмотря на организационную самостоятельность, Администрации МО в 2014 году тесно взаимодействовали с:

• Префектурами административных округов — по вопросам координации благоустройства, проезда спецтехники, передачи полномочий по содержанию объектов городского значения.
• Департаментами и комитетами Правительства Москвы (Департамент архитектуры, Департамент природопользования, Департамент ЖКХ и др.) — по отраслевым вопросам.
• Мэром Москвы — в лице уполномоченных представителей, а также через механизм формирования конкурсных комиссий (после изменений Закона № 41 от ).

Финансовое обеспечение деятельности

Деятельность Администраций финансировалась за счет бюджетов муниципальных образований. Доходной базой являлись:

• Налоги и сборы, установленные Налоговым кодексом РФ и законами города Москвы, входящие в доходы местных бюджетов (налог на имущество организаций, земельный налог, налог на доходы физлиц — часть).
• Неналоговые доходы (аренда муниципального имущества, плата за пользование земельными участками).
• Дotations, субсидии и субвенции из бюджета города Москвы (выравнивающие, на переданные полномочия, на капремонт и благоустройство).

В 2014 году продолжалось перераспределение доходов в пользу городского бюджета (например, налог на имущество организаций стал полностью региональным с 2017 года, но в 2014 г. часть еще оставалась у МО), что делало МО сильно зависимыми от дотаций и целевых программ Мэра Москвы («Миллион подворотень», «Наш двор», программа капремонта).

Особенности кадровой политики 2014 года

Принятие Закона № 41 в июле-августе 2014 года ознаменовало переход к более жесткому контролю со стороны городского центра за кадровыми назначениями на местах. Механизм «половины конкурсной комиссии от Мэра» позволял:

• Фильтровать кандидатов на пост главы администрации/директора администрации на этапе отбора в конкурс.
• Обеспечивать лояльность руководителей МО городской вертикали власти.
• Стандартизировать требования к кандидатам (опыт управления, отсутствие судимостей, декларации доходов).

Это привело к ротации кадров во многих округах в 2014–2015 годах, когда на посты глав администраций начинали назначаться профессиональные управленцы из департаментов города или префектур, а не только местные политики.

Администрация московского муниципального района в 2014 году представляла собой узаконенный, структурно оформленный исполнительно-распорядительный орган, функционирующий на базе Закона города Москвы № 56. Ключевым событием года стало законодательное закрепление (Закон № 41) определяющего влияния Мэра Москвы на процесс назначения глав администраций через конкурсные комиссии. Это стало частью общей тенденции укрепления вертикали управления в столице на фоне активного благоустройства территории, запуска массовой программы капремонта и интеграции «Новой Москвы» в единую городскую систему управления.

Деятельность администраций в этот период была сосредоточена на решении бытовых проблем жителей (дворы, парки, ЖКХ, социальная помощь) при жестком бюджетном планировании и сильной зависимости от целевого финансирования из городского бюджета;